Luanda -  1. Nota Prévia: A institucionalização das Autarquias Locais em Angola, teve início oficial com a aprovação recentemente pelo Conselho da República para o ano 2020, como sendo o período de arranque desta entidade, que tarda a surgir na nossa realidade, não obstante a sua previsão constitucional desde o surgimento do Estado angolano e referenciado nas várias Constituições, incluindo a Constituição de 2010.

Fonte: Club-k.net

Desse modo, assistimos no debate público, a várias questões à volta do tema, destacando-se a referente ao modo de implementação das Autarquias Locais. A partir de 01 de Junho, o Executivo coloca à consulta pública, o pacote legislativo essencial referente às Autarquias Locais, onde se destacam seis propostas de lei, a saber: a Proposta de Lei das Eleições Autárquicas, a Proposta de Lei sobre os critérios de selecção dos municípios para a implementação das Autarquias Locais, a Proposta de Lei da Organização e Funcionamento das Autarquias Locais, a Proposta Lei da Tutela Administrativa, a Proposta de Lei das Finanças Locais e a Proposta de Lei da Transferência das Atribuições e Competências do Estado para as Autarquias Locais. Em vários círculos, onde destaco o académico, coloca-se a questão de saber, qual o sentido e alcance do princípio do gradualismo, que consta da Constituição da República de Angola.


Sendo uma questão referente ao Direito público-politico, quadrante do saber jurídico que constitui o meu campo de investigação, sinto-me à vontade para responder publicamente a esta questão.


Para efeito, irei apresentar uma pequena dissertação com a seguinte metodologia: num primeiro momento, tratarei da etimologia da palavra gradualismo e a sua inserção no contexto jurídico, num segundo momento, tratarei do seu enquadramento constitucional, confrontando com outros princípios constitucionais, num terceiro momento, cuidarei das várias vertentes do gradualismo no ordenamento jurídico angolano e, num quarto momento, farei a conclusão e deixarei sugestões.


Lançadas que estão as premissas, iremos embarcar nesta intrépida nau jurídica para uma apaixonante viajem jus-constitucional e de ciência política.


2. Etimologia ou origem do termo gradualismo e sua inserção no contexto jurídico


A palavra “gradualismo” é uma expressão que deriva da palavra “gradual”, que significa aumenta ou diminui por grau: ordem gradual. Graficamente, a palavra gradualismo é um substantivo masculino que provém do latim “graduale”, que quer dizer algo que se faz por graus, por etapas ou progressivo.


Em termos jurídicos, o gradualismo surge como um princípio instrumental que visa operacionalizar determinada entidade constitucional. Sendo um princípio auxiliar de interpretação da Constituição, o gradualismo é um princípio instrumental da aplicação da Constituição da República de Angola (adiante designada CRA). Por outro lado, o gradualismo constitui também um auxiliar das normas programáticas. Como sabemos, as normas programáticas, pressupõem calendarização e directrizes para actuação futura dos órgãos do Estado. A função de uma norma constitucional programática, é estabelecer os trilhos que as entidades públicas deverão percorrer, para concretizar a vontade do legislador constituinte. Por isso, a doutrina dominante defende que as normas programáticas são de aplicação deferida, e não de aplicação ou concretização imediata. As normas programáticas, mais do que simples “comandos-regras”, revelam-se verdadeiros “comandos valores“ que conferem maior latitude ou elasticidade às normas constitucionais. Embora todos os intérpretes da Constituição podem usar, o legislador ordinário constitui o principal destinatário das normas programáticas que, por via deste, fica com a opção de ponderar a oportunidade da sua aplicação e dos meios que necessita, para dar eficácia aos bens jurídicos em causa. Esta discricionariedade conferida ao legislador ordinário, impede que o cidadão possa recorrer aos tribunais para exigir aplicação imediata dos bens jurídicos sujeitos a programação. Por isso, há quem defenda que os direitos sujeitos a programação, que não são objectos de aplicação imediata, nomeadamente os direitos económicos e sociais, não são verdadeiros direitos subjectivos, pois têm natureza de expectativa jurídica e surgem, amiúde, atrelados a conceitos indeterminados ou parcialmente indeterminados. As normas de conteúdo programático são aquelas que, não obstante terem a capacidade de produzir efeitos, necessitam de outra lei que as regulamente, a chamada lei ordinária ou também designada de lei complementar. As normas programáticas são, pois, de eficácia mediata, e de acordo com este prisma, tem de ser concretizada ou completada posteriormente, para que possa produzir os efeitos pretendidos pelo legislador constituinte. Contudo, as normas programáticas estabelecem um avanço constitucional na medida em que estabelecem as normas gerais sobre determinados bens jurídicos, e por isso, não podem ser contrariados pelas normas infra-constitucionais, sob pena de serem declaradas inconstitucionais. Desse modo, as normas programáticas traçam as linhas ou princípios gerais a serem observados pelos órgãos de Estado, designadamente, a Assembleia Nacional, o Executivo, os Tribunais na realização dos fins do Estado.


Por isso, o principio do gradualismo, sendo auxiliar da implementação de uma entidade constitucional, confere um suporte na programação da institucionalização desta entidade, cuja aplicação está deferida no tempo e dependente das condições necessárias à sua concretização.


3. Enquadramento Constitucional do Principio do Gradualismo

O principio do gradualismo vem consagrado no Título VIII, referente às Disposições Finais e Transitórias, no artigo 242º que dispõe que: “1. A institucionalização efectiva das autarquias locais obedece ao principio do gradualismo. 2. Os órgãos competentes do estado determinam por lei a oportunidade da sua criação, o alargamento gradual das suas atribuições, o doseamento da tutela de mérito e a transitoriedade entre a administração local do Estado e as autarquias locais”.


Como vimos noutro lugar, o principio do gradualismo, é um principio instrumental que visa auxiliar a implementação das autarquias locais. É comum dizer-se que o gradualismo é o “principio orientador de todo o processo em que vai assentar a institucionalização efectiva das autarquias locais”.


Contudo, há vários princípios constitucionais materiais que têm sido mobilizados para defender a aplicação simultânea das autarquias locais em todo o território, dos quais destacamos os seguintes: o princípio da universalidade, o princípio da igualdade, o princípio democrático e o princípio do estado unitário.

3.1. Princípio da Universalidade

O princípio da universalidade que tem aplicação no âmbito dos direitos fundamentais, significa que todos os cidadãos gozam dos mesmos direitos, liberdades e garantias fundamentais, estão na mesma senda, sujeitos aos mesmos deveres estabelecidos na Constituição e na lei. Se é verdade que o princípio da universalidade é um princípio material e, por via disso, tem primazia na aplicação em detrimento dos princípios instrumentais, na verdade é que, é a própria Constituição que estabelece as restrições à aplicação deste princípio.

Desse modo, podemos elencar os casos em que a universalidade não é aplicável, a saber:

a) Nos termos do artigo 64º - quando a lei determina os casos de privação de liberdade;

b) limitação ou suspensão dos direitos, liberdades e garantias nos termos do artigo 58º;

c) Princípio do gradualismo nos termos do artigo 242º da Constituição;


Como se vê, o princípio da universalidade em matérias de direitos e deveres fundamentais, não pode ser visto em termos absolutos, pois tem restrições previstas pela própria Constituição. Vamos apenas nesta sede desenvolver as duas primeiras restrições e remeter para mais à frente a restrição referente ao princípio do gradualismo.

Assim, o princípio da universalidade sofre uma restrição, quando a lei determina a privação da liberdade. Via de regra, nos crimes que admitem pena de prisão, os autores dos mesmos são sujeitos a medidas cautelares, que podem levar à privação da sua liberdade. Também já na fase final do processo podem ser condenados a pena de prisão. Portanto, a privação de liberdade nos termos da lei constitui uma restrição ao principio da universalidade.

Também constitui restrição ao princípio da universalidade, a limitação ou suspensão dos direitos, liberdades e garantias, nos termos do artigo 5º. Nos termos do artigo 58º da CRA, “O exercício dos direitos, liberdades e garantias dos cidadãos apenas pode ser limitado ou suspenso em caso de estado de guerra, de estado de sítio ou de estado de emergência, nos termos da Constituição e da lei”.


3.2 Princípio da Igualdade


O princípio da igualdade vem consagrado no artigo 23º da Constituição e dispõe que: “1. Todos são iguais perante a Constituição e a lei. 2. Ninguém pode ser prejudicado, privilegiado, privado de qualquer direito ou isento de qualquer dever em razão da sua ascendência, sexo, raça, etnia, cor, deficiência, língua, local de nascimento, religião, convicções políticas, ideológicas ou filosóficas, grau de instrução, condição económica ou social ou profissão”. Este princípio material também não se encontra na Constituição consagrado em termos absolutos. As restrições que sofre o princípio da universalidade, também são aplicáveis ao principio da igualdade. Assim, quando alguém, sofre privação de liberdade nos termos da Constituição e da lei, ou vê os seus direitos limitados ou suspensos nos termos do artigo 58º, estamos perante uma restrição ao principio da igualdade. Por exemplo, o Estado pode decretar o Estado de Sítio ou de Emergência, numa dada região do país e manter outras em pleno gozo dos direitos dos seus cidadãos. Desde que esta excepção seja feita nos termos da Constituição e da lei, não há qualquer inconstitucionalidade ou ilegalidade.


3.3. Princípio Democrático


O principio democrático tem a sua manifestação em várias normas constitucionais, nos quais destacamos os artigo 2º,3º e 4º da CRA. Segundo este principio, a República de Angola é um estado democrático de direito, que tem como fundamento a soberania popular, cujo o poder politico é exercido por quem obtém a legitimidade mediante o exercício do poder eleitoral livre e democraticamente exercido nos termos da constituição e da lei. Assim, sendo as Autarquias Locais um dos elementos do poder local , cujo o exercício do modo de provimento dos seus titulares é feito de acordo com o sufrágio universal, livre, igual, directo, secreto e periódico, deve ser exercido deste modo. Por conseguinte, a institucionalização dessa entidade do poder local deve ser , em principio, ser exercida em todo o território nacional. Contudo, o princípio democrático também ele sofre restrições em caso de estado de necessidade, no termos do artigo 58º da CRA, ou por outras razões previstas na Constituição ou na lei.


3.4. Principio do Estado Unitário ou da Unidade


Nos termos do artigo 8º da CRA, “é um estado unitário que respeita na sua organização os princípios da autonomia dos órgãos do poder local e da desconcentração e descentralização administrativas nos termos da constituição e da lei”. Segundo esse enunciado constitucional, o estado prevê a autonomia do poder local nos termos desenvolvidos no Título IV do Poder Local, onde se estabelece a existência de três formas organizadoras do poder local, nomeadamente : as autarquias locais, as instituições do poder tradicional e outras modalidades especificas de participação dos cidadãos (artigo 213º da CRA). Isso significa que em tese, o estado cria e reconhece nas localidades (municípios nos termos do artigo 218º nº1) a existência de autarquias locais. Este principio sofre uma restrição na sua fase de implementação, ou seja, por falta de condições em determinados municípios , previu o legislador que a institucionalização das autarquias locais fosse faseada, nos termos do artigo 242º da CRA.

 

4. O Principio do Gradualismo e a Exclusão Social e Política


O Principio do Gradualismo na sua vertente territorial, pode conduzir à exclusão social e política das populações dos municípios que não forem contemplados na primeira fase da implementação das autarquias locais. Quer isto dizer que os cidadãos dos municípios que não participaram da primeiras eleições autárquicas em Angola, ficarão excluídos de participar do processo democrático de seleção dos seus representantes locais e não beneficiarão de uma governação democrática municipal que, em regra, conduz a uma maior eficiência e eficácia dos serviços municipalizados. Esta exclusão , se não houver outro tipo de medidas pode conduzir ao aumento acentuado das assimetrias regionais. Essa exclusão social e política pode propiciar ao empobrecimento e ao retardar do relançamento socio-economico dessas regiões . Sob ponto de vista da ciência política, o gradualismo territorial, obedece a uma alogia de exclusão política que pode favorecer a grupos dominantes que encontram aqui, uma oportunidade de se legitimar de acordo com as regiões que lhes forem mais favoráveis. É uma medida que, se for implementada de forma isolada, é descriminatória e atentória aos mais elementares valores do estado democrático e de direito, que é o de participar num processo democrático de eleição dos representantes para a governação local. Restringido fica o principio democrático já referido noutro lugar e o principio da autonomia local (e da descentralização administrativa) constitucionalmente consagrados. A estratégia de implementação das autarquias locais por via do gradualismo territorial é, sem sombra de dúvidas, uma medida necessária mas arriscada, porque pode conduzir a resultados nada satisfatórios para a consolidação do estado democrático de direito em Angola. Por exemplo, Moçambique um país irmão com um percurso histórico, um ordenamento jurídico e uma composição sócio-politica e étnica parecida com Angola, experimentou o gradualismo por algum tempo, mas foi forçado a abandoná-lo por falta de resultados práticos desta via. O insucesso do gradualismo territorial em Moçambique é um sério aviso à navegação para Angola, uma vez que o Executivo pretende seguir a mesma via. Devemos extrair todas as consequências jurídicas, económicas, sociais , culturais do exemplo moçambicano , para que possamos já avisados, implementar as autarquias locais em Angola com ponderação mas com realismo e com espirito de inclusão.


5. O Gradualismo e as Assimetrias Regionais


O gradualismo territorial pode conduzir ao aumento das assimetrias regionais em Angola. Apesar do Executivo estabelecer na sua proposta de lei um critério combinado , resultante do deliberação do Conselho da República, que na primeira fase serão contemplados municípios com um grau de desenvolvimento sócio-económico elevado (com forte capacidade de gerar receitas) e municípios com fraco desenvolvimento sócio-económico (com fraca capacidade de gerar receitas). Ainda assim, o gradualismo territorial visto de forma isolada pode ser um factor de agravamento das diferenças de desenvolvimento sócio-económico das várias regiões de Angola. Se partirmos do principio que as autarquias locais vão imprimir uma outra dinâmica na governação local , tornando-as mais eficientes e eficazes, então as regiões que forem contempladas com as autarquias locais, terão mais fortes probabilidades de se desenvolver, em detrimento das outras que ficarão ainda sob gestão dos orgãos locais do estado, com seu modelo centralizado hierárquico, burocrático, ineficiente e ineficaz como tem sido até agora. A mudança de paradigma de governação não é uma questão despicienda, na análise que se deve fazer aos factores de desenvolvimento sócio-económico das regiões . Todavia, as autarquias locais não são uma panaceia para resolver todos os males da região, nem podem ser vistas de forma isolada no contexto do desenvolvimento sócio-económico das regiões e do país. Assim, uma política de estado (do Executivo respaldado pela Assembleia Nacional) de desenvolvimento sócio-económico dos municípios menos favorecidos (que não forem contemplados na primeira fase de implementação das autarquias locais) dirigida, realística, assertivamente programada, constitui o factor preponderante para diminuir as assimetrias regionais, programar a oclusão política e social das populações (excluídas na primeira fase) e projectar a verdadeira consolidação do estado democrático e de direito para Angola. A assunção do estado de um programa ou de uma calendarização das acções para a implementação das autarquias locais num período razoável (não superior a 10 anos desde o seu início), constitui uma medida equilibrada, realística e que pode permitir a busca de consensos num panorama politico, onde pode propiciar ganhos na disputa política pela primazia no processo de institucionalização desse elemento do poder local. Desse modo, o assumir pelo estado de um processo que engaja todas as forças vivas da nação (política e da sociedade civil), em que a maioria se revê, na base do consenso , na programação , da efectivação de uma entidade constitucional que vai mudar o paradigma de governação, constituirá um ganho politico importante no processo democrático vigente em Angola.


6. Princípio do gradualismo à luz da Constituição


O princípio do gradualismo vem consagrado no artigo 242.º da CRA, e passo a citar: 1. A institucionalização efectiva das autarquias locais obedece ao princípio do gradualismo. 2. Os órgãos competentes do Estado determinam por lei a oportunidade da sua criação, o alargamento gradual das suas atribuições, o doseamento da tutela de mérito e a transitoriedade entre a administração local do Estado e as autarquias locais.


Desse modo, podemos definir o gradualismo como sendo o princípio segundo o qual as entidades competentes do Estado podem, nos termos da CRA, institucionalizar as autarquias locais, de acordo com a oportunidade da sua criação, o alargamento gradual das suas atribuições, o doseamento da tutela de mérito e a transitoriedade da administração local do Estado e a administração autárquica. Do enunciado, podemos extrair cinco critérios que passo a citar e a desenvolver:


1) Critério da oportunidade – segundo este critério, as autarquias locais serão institucionalizadas quando estiverem criadas as condições políticas, jurídicas, materiais e humanas e territoriais. Dito de outro modo, o legislador ordinário tem a autonomia, nos termos referidos na CRA, de definir quando, como e onde implementar as autarquias:


i) Razões de ordem política – o princípio do gradualismo é muito vulnerável a questões políticas. Se, por um lado, a necessidade de consolidação das instituições democráticas aconselham à implementação simultânea e efectiva em todo o território das autarquias locais, por outro, a falta de condições da sua implementação em várias áreas do país sugerem que a implementação seja feita onde há condições para a sua efectivação. Em boa verdade, sob ponto de vista político, há condições de implementação das autarquias locais em todo o território, pois as grandes questões políticas que impediam a sua implementação foram ultrapassadas, designadamente a ocupação militar do território, zonas de influência exclusiva de determinados partidos políticos, a intolerância política. No fundo, o processo de democratização do país encontra-se numa fase avançada que, apesar de uma ou outra situação de instabilidade política, já não prejudica a implementação das autarquias locais. Nem mesmo a divergência entre os principais partidos políticos angolanos, no concernente à implementação gradual ou não das autarquias locais, é razão suficiente para, politicamente, não se poder avançar já com as autarquias locais em todo o território, bastando os órgãos competentes do Estado decidirem a respeito;


ii) Razões de ordem jurídica – o princípio do gradualismo, constitucionalmente consagrado, ancora-se no princípio da racionalidade, da proporcionalidade e do respeito pela unidade e integridade do Estado. Sendo um princípio transitório, deve ser visto cumgrano salis, atendendo à fase de transição política e democrática que Angola vive no período pós conflito armado. A discussão sobre a inconstitucionalidade da implementação gradual das autarquias locais não tem razão de ser, sob um ponto de vista estritamente jurídico, na medida em que o elemento histórico e o espírito do legislador constitucional, ao consagrar a parte transitória da Constituição de 2010, quis e consagrou a implementação gradual das autarquias locais. A vontade política da implementação gradual das autarquias locais está reflectida de forma clara no artigo 242.º da CRA, ficando os órgãos do Estado com autonomia de definir o modo da implementação gradual desse elemento fundamental do poder local.


iii) Razões de ordem material – o princípio do gradualismo atende às condições materiais e humanas existentes em cada momento de criação e implementação das autarquias locais. Desse modo, só serão criadas as autarquias locais nas localidades onde estiverem reunidas as mínimas condições materiais, técnicas e humanas, para que estas possam funcionar. De resto, de nada servirá ao interesse público a criação de uma autarquia local que “faleça à nascença” por falta de condições de subsistência.


iiii) Razões de ordem territorial – o princípio do gradualismo leva em conta as condições que as circunscrições administrativas previstas para a implementação das autarquias locais apresentam. São do conhecimento público as assimetrias regionais existentes no nosso país. A divisão político-administrativa de Angola, para efeitos de administração, apresenta uma diferenciação de grau de desenvolvimento económico e social muito acentuado. Regista-se maior desenvolvimento económico e social nas regiões do litoral e do centro, em detrimento das zonas de leste e do sul. Tendo em conta esse desnível de distribuição geográfica do desenvolvimento sócio-económico de Angola, aquando da implementação das autarquias locais, seguindo o princípio do gradualismo, haverá primeiro autarquias locais nas regiões que apresentarem maior grau de desenvolvimento sócio-económico . Este critério do território tem causado fortes debates na classe política e na sociedade em geral, colocando em pólos opostos aqueles que defendem a implementação simultânea em todo o território, por um lado, e por outro, os que advogam a implementação gradual ou faseada das autarquias, em razão do grau de desenvolvimento de cada região. Por mais que queiramos atender ao desejo de todas as populações de Angola, não há condições de uniformizar os critérios. A desigualdade territorial é uma realidade inegável, tangível, havendo, inclusive, municípios com uma dimensão superior a países europeus, como a Holanda, e que apresentam um grau de desenvolvimento sócio-económico , incapaz de sustentar uma autarquia local. O mínimo de condições para a implementação de autarquias locais significa que a região tem de produzir rendimentos suficientes para justificar a existência dos órgãos autárquicos. O critério da suficiência é um critério económico, mas que se traduz na analogia que só se dá autonomia a quem tem requisitos para tal.


O desfasamento das assimetrias regionais em Angola é de tal ordem, que o Estado deve ter políticas e programas claros para que, a médio e longo prazo, possamos aproximar as regiões, promovendo um forte desenvolvimento económico nas mais desfavorecidas, para que, se não alcançarem o nível de desenvolvimento das mais avançadas, tenham um mínimo de desenvolvimento que justifique a implementação das autarquias locais.


2) Critério das atribuições ou funcional – segundo este critério, o Estado, nos termos da lei aplicável, poderá transferir faseadamente as atribuições que hoje estão a si confiadas para as autarquias locais. Desse modo, podemos destacar dois aspectos no critério das atribuições: no primeiro, atribuições transferíveis – o Estado vai transferir apenas alguma das atribuições constantes do artigo 219.º da CRA para as autarquias locais; e, no segundo, intensidade das atribuições – o Estado poderá repartir funções com as autarquias locais. Por exemplo, no caso da Educação ou da Saúde, o Estado poderá ficar com a responsabilidade das universidades públicas e dos hospitais provinciais, e as autarquias locais poder-se-ão ocupar das escolas do nível anterior ou das universidades e dos hospitais municipais. No fundo, segundo este critério, o Estado fará uma transição, quanto às atribuições transferíveis e à intensidade das mesmas, para as autarquias locais. Nas províncias onde houver maior implementação das autarquias locais, haverá um leque de funções transferidas do Estado para as autarquias locais de grau de intensidade superior.


Assim, a CRA, no artigo 219.º, dispõe que: “as autarquias locais têm, de entre outras e nos termos da lei, atribuições nos domínios da educação, saúde, energia, águas, equipamento rural e urbano, património, cultura e ciência, transportes e comunicações, tempos livres e desportos, habitação, acção social, protecção civil, ambiente e saneamento básico, defesa do consumidor, promoção do desenvolvimento económico e social, ordenamento do território, polícia municipal, cooperação descentralizada e geminação.”


Deste enunciado constitucional, podemos depreender que o legislador constitucional utilizou um critério meramente indicativo, podendo o legislador ordinário alargar as atribuições das autarquias locais. Segundo o princípio do gradualismo, esta nova entidade pública pode não receber, num primeiro momento, todas as atribuições locais do Estado, devendo, pelo menos, repartir algumas delas com o Estado. Assim, de acordo com uma determinação legal, o Estado pode transferir parte das funções (atribuições) que hoje exerce a nível local para as autarquias locais. De acordo com o artigo 219.º da CRA, serão funções ligadas à educação e ao ensino (sobretudo ao ensino básico e médio), à saúde (o sistema de saúde pública ligado aos postos médicos e hospitais municipais), ao fornecimento de água, energia eléctrica, saneamento básico, recolha e tratamento de resíduos sólidos, planeamento urbano e questões fundiárias locais – as funções que o Estado deixa ao cuidado das autarquias locais. Sem prejuízo, eventualmente, de outras funções administrativas de igual, maior ou menor importância, o Estado reserva para si as funções administrativas ligadas à segurança, policiamento e, obviamente, de tutela administrativa.

3) Critério do Doseamento da Tutela de Mérito – este critério, que vem previsto no Título VIII, correspondente às Disposições Finais e Transitórias da CRA, sugere que a tutela de mérito é temporária. Não andou bem o legislador constitucional ao consagrar de forma tangencial, en passant,a tutela de mérito neste Capítulo referente às normas transitórias; deveria antes, no Capítulo referente às Autarquias Locais, tratá-lo de forma mais adequada. Estamos diante de um contraditório entre a tutela de mera legalidade consagrada no artigo 221.º, n.º 2, da CRA e a tutela de mérito, consagrada no artigo 242.º, n.º 2, da CRA. Pelo que dissemos noutro lugar, a tutela da legalidade é hoje acolhida na doutrina dominante e nos ordenamentos jurídicos congéneres ao nosso, razão pela qual o legislador a consagrou no Capítulo dedicado às autarquias locais. A consagração nas disposições finais e transitórias, embora a letra do artigo não o diga, entende-se ser provisória. Deste modo, somos de opinião que, tão logo seja concluída a fase de implementação das autarquias locais, isto é, quando elas estiverem a vigorar em todo o território nacional, não haverá razões para que a tutela de mérito subsista. A tutela de mérito consiste na intervenção do Executivo na gestão da autarquia local, a fim de lhe assegurar a conveniência dos seus actos. É um poder excessivo, pois implica revogar, recusar a aprovação de projectos e actos, configurando uma situação de falta de autonomia dessas entidades. Isto significa um ataque frontal ao princípio da autonomia local, que dá mote ao surgimento das autarquias locais. Para suavizar este golpe ao princípio da autonomia local, sugere-se que a tutela de mérito provisória seja a mais causística possível, de modo a que o espectro da autonomia local prevaleça nas autarquias locais. Assim, algumas matérias ligadas ao urbanismo e ao ordenamento do território, contratação pública, questões ambientais, defesa do consumidor, poderão estar submetidas à tutela de mérito, mas com critérios bem definidos em lei própria. Pensamos que os órgãos competentes do Estado podem definir critérios claros e estabelecer uma programação para que as autarquias locais possam ganhar paulatinamente a autonomia desejável.


4) Critério da transitoriedade entre a Administração Local do Estado e as Autarquias Locais – segundo este critério, na fase inicial de implementação das autarquias locais, haverá a coexistência entre a administração local do Estado e a administração local autárquica. Com critérios claros e bem definidos na lei, devem delimitar-se atribuições e competências entre essas duas administrações, para evitar conflitos positivos e negativos de competências. Desse modo, os actuais órgãos de administração locais do Estado, designadamente os Governadores Provinciais, as administrações municipais, distritais, comunais e respectivos serviços administrativos, terão as suas funções reduzidas nalguns casos e num ambiente de transição, pois todos estes órgãos serão extintos. A administração local do Estado está a prazo. Uma vez implementadas as autarquias locais em todo o território nacional, a administração local do Estado deixará de existir, e dará lugar, no âmbito do princípio da autonomia local e da descentralização administrativa, ao poder local. O Estado, como sabemos, não faz parte do poder local. Como dissemos noutro lugar, as entidades que fazem parte do poder local são as autarquias locais, as instituições do poder tradicional e outras modalidades específicas de participação dos cidadãos. Para que isso aconteça, teremos de alterar a Constituição, nomeadamente o seu artigo 201.º.


5) Critério Vertical – segundo este critério, a implementação das autarquias locais pode, para lá das autarquias municipais (regime regra), dar lugar a autarquias supra-municipais e infra-municipais, tal como está consagrado no artigo 218.º da CRA. Desse modo, poderá existir gradualismo na implementação das autarquias a nível dos distritos ou das comunas e, ali onde se justificar, a nível provincial. Por razões históricas, de dimensão territorial (relativamente reduzidas), demográficas (uma população à dimensão do território e homogénea), graus de desenvolvimento sócio-económico e, fundamentalmente, por razões políticas, a província de Cabinda tem qualidades para se tornar a primeira autarquia supra-municipal. Por fim, vale dizer que a actual divisão político-administrativa não é a mais adequada para a implementação das autarquias locais. Há a necessidade de se refazer a actual divisão político-administrativa, para atender às autarquias locais, sobretudo atendendo aos critérios demográficos e ao grau de desenvolvimento sócio-ecónomico.


7. Conclusão


Aqui chegados vale a pena concluir respondendo à questão colocada no inicio , qual é o Sentido e Alcance do Princípio do Gradualismo na Constituição da República de Angola ?


O principio do gradualismo é um principio transitório, auxiliar do principio programático da institucionalização das autarquias locais. São várias as razões que estiveram na base na consagração constitucional deste principio , nomeadamente razoes de ordem política, razões de ordem jurídica, razões de ordem material , razões de ordem territorial e razões de ordem funcionais, razões de ordem de controlo, razões ligadas à transitoriedade entre a administração local do estado e administração das autarquias e , por último , razões desordem vertical.


O principio do gradualismo dividiu a classe política e académica em duas vertentes : a primeira que defende o gradualismo territorial e a outra que defende a simultaneidade da implementação das autarquias locais em todo o território. Para a corrente do gradualismo territorial, defendida pelo Executivo, que coincide com a nossa (já defendíamos essa vertente na obra as Autarquias Locais e as Autoridades Tradicionais no Direito Angolano, editado pela Casa das Ideias, em 2009). É um principio constitucional que vem consagrado no artigo 242º da CRA por um lado e por outro, razões ligadas à falta de condições sócio-económicas (não produzem receitas mínimas para sustentar uma autarquia) de muitos municípios em Angola, levam a que a implementação seja faseada , de modo a não desvirtuar o sentido e o alcance da entidade autarquia local constitucionalmente consagrado.


O principio do gradualismo territorial constitui uma restrição transmitir do principio da igualdade , da universalidade , do estado unitário (da unidade), do principio democrático, entre outros. Deste modo, a implementação faseada das autarquias locais mediante um calendário estadual, não constitui violações de nenhum principio nem de normas constitucionais , porque sendo as autarquias locais uma entidade publica, necessita de uma programação para a sua implementação de acordo com as condições materiais, humanas inerentes à sua concretização.


Factores como o aumento das assimetrias regionais e a exclusão sócio-politica das populações serão contrariadas com uma política realística e um calendário de implementação das autarquias locais em todo o território num período razoável. Por seu turno, a corrente da simultaneidade da implementação das autarquias locais em todo o território, apresenta fracos argumentos. Desde logo, não tem acolhimento constitucional e demais todos os argumentos de ordem constitucional (jurídica), factual ou políticas, são facilmente rebatidos pela corrente do gradualismo territorial.


8. Sugestões

Para as entidades do estado encarregues da implementação da autarquias locais, deixamos a seguinte sugestão :


1. Busca de consenso nacional na implementação do poder local como um todo, englobando todos os seus elementos constitucionais, nomeadamente : as autarquias locais, as instituições do poder tradicional (fazer um reconhecimento adequado) e outras modalidades especificas de participação dos cidadãos.


2. Apresentar um política especifica de desenvolvimento sócio-económico das regiões do país, visando a implementação do poder local, destacando-se aqui as autarquias locais, mediante um calendário da sua implementação faseada.

 


BIBLIOGRAFIA

AMARAL, Diogo Freitas do

- Curso de Direito Administrativo, vol. 1, 2.ª edição, Coimbra: Almedina, 2005.
CORREIA, Adérito, e SOUSA, Bornito de

- Angola – História Constitucional, Coimbra: Almedina, 1996

FEIJÓ, Carlos

- A Autonomia Local e a Organização do Poder Territorial em Angola, Luanda: Casa das Ideias, 2013.
GOUVEIA, Jorge Bacelar

- Manual de Direito Internacional Público, Coimbra: Almedina, 2017.

NABAIS, Casalta

- Autonomia local (alguns aspectos gerais), Coimbra: Almedina, 1990.

NASCIMENTO, Ascêncio de

- Direito das Autarquias Locais, Análise ao Direito Constitucional Autárquico

POULSON, Lazarino

- Autarquias no Direito Angolano, Editora Novos Cérebros, 2018

POULSON, Lazarino

- Pensar Direito IV, Novos Cérebros, 2018

POULSON, Lazarino
- Autarquias locais e as Autoridades Tradicionais no Direito Angolano, Editora Casa das Ideias, 2009

VENÂNCIO, José

- Poder local e regionalização, Coimbra: Almedina, 1981.

 

 



DEBATE NAS REDES SOCIAIS:




DEBATE NO ANÓNIMATO: