Luanda - A pandemia do Covid-19 decretada pela Organização Mundial da Saúde (OMS) no passado dia 11 de Março certifica que a propagação do vírus SARS-Cov-2, vulgo coronavírus, é global e que as autoridades de todos os países devem tomar medidas para conter, gerir e reduzir os riscos da doença. É neste contexto que o país se prepara para, pela primeira vez na sua história,ver declarado o estado de emergência.

Fonte: JA

No passado e enquanto vivemos o período de guerra foi-nos várias vezes colocada a questão política e jurídica sobre se não deveria ser declarado o estado de necessidade constitucional, ou seja, se estavam reunidas as condições para serem declarado o estado de sítio ou estado de emergência. A resposta jurídica e política que se adoptou fundava-se, essencialmente, na desnecessidade de se limitarem direitos, liberdades e garantias fundamentais. No momento actual, ao ter reunido o Conselho da República, o Presidente da República indicia que se prepara para decretar o estado de emergência. Trata-se de uma decisão política e jurídica que, pelo seu significado, se pretende dar nota que o texto que se segue.


Em primeiro lugar, vale dizer que o Estado de necessidade é, desde logo, um instituto jurídico constitucionalizado. Ou seja, é a própria Constituição que o consagra e estabelece o seu regime de declaração.Portanto, a sua regulamentação jurídica é em si mesmo um limite às circunstâncias, forma e âmbito da sua declaração pelo poder político. No plano infra-constitucional, o seu regime foi desenvolvido pela Lei n.º17/91, de 11 de Maio, que também regula a declaração do estado de guerra e do estado de sítio.


Ao abrigo da Lei n.º 17/91, de 11 de Maio, o estado de emergência que é declarado “quando as situações determinantes do estado de excepção se apresentam com menor gravidade,nomeadamente nos casos em que se verifica ou haja indícios de calamidade pública.” Claramente que a situação causada pelo Covid-19 afasta tanto a declaração do estado de guerra e do estado de sítio. Com efeito, o estado de guerra caracteriza-se pelo emprego de meios militares dentro dos pressupostos próprios da actividade de defesa nacional. Por sua vez, o estado de sítio é declarado “nos casos em que se verifiquem ou estejam iminentes actos de invasão de forças estrangeiras ou tumultos, pondo em causa a soberania, a Independência, a integridade territorial ou a ordem constitucional e não possam ser afastadas pelos meios normais ao alcance do Estado.”


Na verdade,em termos jurídicos, do que estamos a falar é do grau de “intensidade da crise” que desencadeia o estado de emergência:em situação de estado de sítio é admissivel a suspensão total de direitos, liberdade e garantias; enquanto no estado de necessidade é apenas permitida a suspensão parcial.Por conseguinte, a questão essencial é saber se o Covid-19 desencadearia um estado de suspensão menos intenso ou mais intenso das restrições aos direitos, liberdades e garantias fundamentais.


Os estados de necessidade constitucional, em especial no caso o estado de emergência, pressupõem a possibilidade de restrições mais intensas aosdireitos fundamentais do que aquelas que normalmente são aceites.Daí a necessidade de se explicarem as razões e os pressupostos da declaração do estado de emergência.


Resumidamente, os direitos, liberdades e garantias constitucionais consagram aos seus titulares uma amplitude de liberdade de agir e, simultaneamente, de o Estado não se intrometer, devendo ainda garantir e promover. De entre elas: a liberdade para iniciar uma actividade económica; liberdade de escrever, falar ou por outra forma divulgar o seu pensamento ou ideias; liberdade de criação artística, cultural ou científica; liberdade de circulação e fixação de residência; liberdade de reunião e manifestação; liberdade de associação; liberdade de culto e religião, etc.


Se a sua vertente positiva está associada a uma permissão de agir para o seu titular, a vertente negativa está associada a obrigações negativas para o Estado (poder e Administração) e demais entidades públicas: o Estado deve abster-se de estabelecer proibições ou limitações de direitos fundamentais fora dos termos estabelecidos pela própria Constituição – obrigação de não interferência.


Mas, também, estão associadas obrigações positivas para o Estado e entidades públicas: ao Estado compete assegurar as condições de exercício dos direitos fundamentais, legislar e regulamentar o exercício de tais direitos em conformidade e obediência à Constituição, assegurar a disponibilidade de meios e organização para o exercício de certos direitos (por exemplo, para o exercício do direito de antena), garantir os meios necessários de prevenção e sanção de eventuais ingerências por parte de terceiros, garantir a aplicação da justiça pelos tribunais, com respeito pelos direitos fundamentais.
Ora, o estado de emergência, como se disse, é declarado para limitar direitos, liberdades e garantias perante uma situação de crise, que sendo já uma ameaça pode até não constituir ainda perigo iminente de modo a permitir às autoridades proteger a colectividade como um todo.Sabemos que todo o acto de regulação comporta em si algum tipo de restrição e, no que toca aos direitos, liberdades e garantias, o seu regime geral, a forma e a materialidade de tais restrições estão balizadas pelo artigo 57º da Constituição.


No essencial, tratam-se de critérios de materiais de proporcionalidade, razoabilidade e necessidade, importando que as medidas salvaguardem o conteúdo essencial dos direitos, liberdades ou garantias em causa: a restrição imposta não diminua a extensão nem o alcance do conteúdo essencial dos preceitos constitucionais. E devem ser adoptadas por lei da Assembleia Nacional. Tal regime material, aplica-se com adaptações à declaração de estado de emergência.


Decorre daí que, em situações de excepção previstas na Constituição, como é o caso do estado de emergência, é admissível suspender – parcial e temporariamente – o exercício de certos direitos, liberdades e garantias. Não se trata da sua restrição ou da alteração do seu núcleo essencial, nem tão-pouco da regulação subjacente à sua efectividade:trata-se de determinar que, por razões extraordinárias, durante um período de tempo determinado, os cidadãos não poderão invocar ou fazer uso das vantagens decorrentes dos direitos, liberdades e garantias.


No caso concreto, a suspensão de direitos, liberdades e garantias poderá ocorrer da declaração de estado de emergência pelo Presidente da República, ao abrigo da alínea p) do artigo 119º da Constituição. Acto esse que deverá tomar a forma de decreto presidencial.


Tal situação é uma das bem tipificadas do artigo 58º da Constituição ao lado do estado de guerra e do estado de sítio. Tratam-se de situações caracterizadas por serem de efectiva ou iminente ameaça grave, comportarem perigo para a existência do Estado e dos cidadãos, a segurança e organização da comunidade, que para serem debeladas exigem uma resposta extraordinária, com recurso a medidas de excepção. Dir-se-ia que “oestado de excepção constitucional é, pois, uma situação anómala, por natureza transitória, destinada a pôr fim a perturbações constitucionais («autodefesa constitucional») ou a situações de calamidade que não possam ser enfrentadas com os meios constitucionais normais.”


É de notar, por isso, que não se trata de um acto livre e autónomo, na medida em que carece da audição prévia da Assembleia Nacional(Como não é um artigo académico não vou, por enquanto, tomar partido sobre a questão de saber se quando a Constituição fala em Assembleia Ncaional quer-se referir a plenária.Na verdade,não encontramos, por um lado, normas que habilitem a Comissão permanente a ser ouvida em substituição do plenário e, por outro, no limite, o plenário teria lugar com a presença de 1/5 dos deputados nos termos do artigo 158º da Constituição) e está sujeito à verificação de pressupostos materiais quanto à situação (factos concretos que determinam a necessidade de aplicação de medidas excepcionais) e requisitos materiais.


Não obstante a necessidade de resposta excepcional a uma situação anómala, há um conjunto de direitos fundamentais que não podem ser afectados.Entende-se que, mesmo em situação de perigo para o Estado ou para a comunidade, estes direitos permanecem plenamente eficazes e não podem ser suspensos. Consideram-se como direitos intangíveis o direito à vida, à integridade pessoal e à identidade pessoal, o direito a não retroactividade da lei penal, o direito de defesa dos arguidos, a liberdade de consciência e de religião, bem como as regras associadas à organização e funcionamento do Estado, como sejam as regras relativas à competência e ao funcionamento dos órgãos de soberania, os direitos e imunidades dos membros dos órgãos de soberania, a capacidade civil e a cidadania.


Visto de forma global, diremos que os direitos e regras intangíveis, mesmo em situação de excepcionalidade constitucional, estão intrinsecamente ligados e são corolário do princípio da salvaguarda da dignidade da pessoa humana e do princípio do Estado de Direito Democrático, que constituem as fundações da Constituição e do Estado Angolano.


Para além de outros requisitos próprios da declaração do estado de necessidade, merece destaque a primazia atribuída ao princípio da proporcionalidade como bainha de segurança à eventual desproporcionalidade da medida. O estado de emergência e as medidas de concretização devem limitar-se ao necessário e adequado à manutenção da ordem pública, à protecção do interesse geral e a não ultrapassar o necessário quanto à sua extensão, duração e meios utilizados.


No estado de emergência, a finalidade em causa é a manutenção da ordem pública e da normalidade constitucional e não a salvaguarda de direitos e interesses com tutela constitucional (aplicável no caso de restrições aos direitos, liberdades e garantias em situação de normalidade constitucional). Admitimos, no entanto, que mesmo em situação de excepção constitucional, a suspensão dos direitos, liberdades e garantias possa ser uma medida excessiva e desproporcionada, pelo que é exigível avaliar a medida justa e os efeitos da suspensão. Se os efeitos de manutenção da ordem pública puderem ser alcançados pela suspensão apenas de alguns direitos ou pela imposição de restrições excepcionais, será esse o caminho consentâneo com o princípio da proporcionalidade. A par do regime aplicável às restrições dos direitos, liberdades e garantias, a Constituição estabelece ainda um conjunto de regras de natureza garantística, que visam assegurar que, em determinadas situações, as práticas dos Estados e dos seus agentes são de molde a preservar os direitos, liberdades e garantias das pessoas e a prevenir a sua violação, com a consequente degradação da dignidade da pessoa humana das pessoas afectadas.


Sem nos determos sobre cada uma das regras de garantia, destacamos que integram esse bloco: a proibição da pena de morte, a proibição da tortura e de tratamentos degradantes, as regras particularmente gravosas aplicáveis aos crimes hediondos e violentos, a irreversibilidade das amnistias, os direitos reconhecidos aos detidos e presos, as regras aplicáveis à privação da liberdade, as regras de aplicação da lei penal, os limites aplicáveis às penas e medidas de segurança e as regras do processo penal, a possibilidade de habeas corpus e habeas data, as regras aplicáveis à extradição e expulsão, o direito de asilo, o direito a julgamento justo, o direito de petição, denúncia, reclamação e queixa, o direito de acção popular, assim como as regras de responsabilidade do Estado e outras entidades públicas.


Como não poderia deixar, abordamos o tema em termos genéricos e sem o conhecimento dos termos exactos do decreto presidencial que declarará o estado de necessidade.Só analisando o texto do diploma poderemos avaliar o grau de intensidade das limitações ou restrições aos direitos fundamentais. Em qualquer caso e nos termos legalmente previstos, em caso de dúvidas, o Tribunal Constitucional pode ser convocado a pronunciar-se sobre a conformidade.


Não tenho dúvidas que a declaração do estado de emergência irá conceder ao Estado-Administração poderes de limitação e, em certos casos , suspensão de direitos , liberdades e garantias incompativeis com o normal funcionamento de um Estado Democrático, sobretudo, a de circulação.


As balizas estão traçadas e têm limites máximos materiais como a proibição de afectação de certos direitos, liberdades e garantias como o direito à vida e temporais, ou seja, deve limitar-se ao estritamente necessário ao imediato restabelecimento da normalidade ,não podendo prolongar-se por mais de noventa dias sem prejuízo da sua prorrogação.


O que significa que tanto poderemos ter medidas que não vão fechar uma empresa mas, por exemplo, a proibição de as pessoas sairem à rua para tudo que não seja ir trabalhar - necessidades básicas ou mesmo a proibição total, excepto para deslocações essenciais.


E isto apenas no que toca à liberdade de circulação e de iniciativa económica, a ser decretado, serão os principais direitos, liberdade e garantias a serem afectados.


Ponto é que , a julgar pelos dados tornados públicos , parece não haver dúvidas que estão reunidos os pressupostos para dizermos que vivemos uma crise que sendo já uma ameaça e perigo mais do que iminente.

 

* Doutor em Direito Público, Professor Catedrático da Faculdade de Direito da Universidade Agostinho Neto. Professor Convidado da Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa e da Escola de Direito da Universidade do Minho

 

 



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