Luanda – A realidade social obriga o Estado a adoptar um conjunto de regras que visam adequar os comportamentos dos agentes (públicos e privados). Havendo a necessidade de regulação (edição de normas, acesso e exercício dos direitos e obrigações pelas partes, seu cumprimento, fiscalização e mecanismos sancionatorios) destas condutas seja âmbito político, social, cultural ou económico.

Fonte: Facebook

As políticas públicas, o "achismo" e a (des)regulação do ensino

A regulação seja social ou económica em Angola, é uma função partilhada entre a administração directa (PR e ministros ou ministérios) e a administração indirecta (institutos públicos) com actuações residuais da administração independente.

O caso da educação e ensino em Angola é um processo complexo de ausência executória de políticas públicas, obrigando segmentos vulneráveis da população a consumir (pagar) educação por ausência de alternativas.

Pelo seu pendor hibrido (social e económico), a regulação do sector exige após as normas programáticas contidas na Lei de Bases de Educação, um conjunto de normas de desenvolvimento por subsistema de ensino (lei ordinária ou decreto legislativo presidencial), evitando-se assim a criação de direito novo por via regulamentar como é de praxe.

É nestas leis de desenvolvimento por subsistema que primeiro se colocam as normas do tronco comum para o ensino gratuito ou comparticipado e para o ensino remunerado. Depois das normas do tronco comum, desenvolve-se as normas diferenciadas do tronco social.

Aqui devemos entender a regulação social como aquela aplicável ao ensino gratuito ou comparticipado sendo indiferente a qualidade do prestador de serviço, público, privado de fins fundacional, associativo ou comunitário.

O ensino comparticipado é aquele em que o cidadão ( é utente mas não consumidor, contribui (taxa) com um valor que não reflecte o custo real do serviço para o acesso ao mesmo serviço, tendo sempre em consideração as variáveis macroeconómicas. Por exemplo, o valor mensal de até 3 mil kz que o ensino superior público diurno quer cobrar , enquadra-se no ensino comparticipado e é uma taxa.

Mas já o valor mensal (14-15 mil kz) cobrado nas mesmas instituições no período nocturno, atendendo os indicadores macroeconómicos, de entre os quais o salário mínimo, salário médio real, custo real da cesta básica que obriga a especificação e a quantificação dos bens (não essa tal como apresentada), já é considerado propina ou tarifa, portanto, preço e é relação de consumo.

E por fim, as normas diferenciadas do tronco remunerado ou económico, visto como regulação de económica, onde se explicitam os modos de acesso e exercício da actividade económica.

A relação entre as instituições de ensino remunerado e os cidadãos é uma relação jurídico civil de interesse público (relação de.consumo), daí a consagração constitucional como direito e como princípio de matriz económica. Igualmente, protegido pela constituição, temos, a livre iniciativa económica. A priori, poderíamos dizer que estamos perante um conflito de direitos, mas, infelizmente, com a Declaração do Estado de Emergência, não é o que sucede.

Com a Declaração do Estado de Emergência, alguns direitos foram suspensos ou limitados, bem como manutenção (obrigação) de encargos, sejam essas pessoas singulares e colectivas ( públicas e privadas). De entre os segmentos que viram-se quartados nos direitos, temos a livre iniciativa económica (D.P. 81/20) cuja complementação sobre o sector da educação, manda encerrar os estabelecimentos (82/20) assim como emana a necessidade de normas de desenvolvimento em todas as vertentes da realidade social cabíveis (políticas, sociais, económicas , culturais.etc).

Outrossim, os direitos dos cidadãos como consumidores a serem suspensos ou limitados em razão da matéria, só poderiam se-lo, fundamentando a necessidade de suspender ou limitar o acesso dos consumidores a determinados bens e serviços. Nunca criando obrigações compulsórias atípicas de natureza sancionatória ou contributiva em seara absurdamente estranha a esfera da natureza jurídica da relação em apreço.

Acontece que do Estado de Emergência emerge um conjunto de encargos para os empregadores, sejam estes pessoas físicas ou colectivas, públicas ou privadas, de entre elas, as instituições de ensino remunerado.

A norma complementar a Declaração do Estado de Emergência (DP 82/20) enuncia um conjunto de medidas disciplinadoras da realidade social e dispõe sobre a necessidade de desenvolvimento das condutas conforme a especialidade. É assim que o PR assegurou as medidas necessárias no âmbito do OGE e da actividade económica e financeira. Diversos ministérios também o fizeram (Interior, Finanças, Comércio e Indústria, Transportes, Educação, Ensino Superior etc,) de entre os quais, realço o regulamento de desenvolvimento dos Transportes e a singela comparação com a regulação do sector de ensino.

É consabido que a actividade de ensino viu-se interrompida antes da declaração do Estado de Emergência, por intermédio de decretos executivos, suspendendo a actividade lectiva. Entretanto, o diploma do ensino superior, no seu artigo 1.º (actividade económica de fornecimento do serviço de Educação) e ao mesmo tempo criando uma grave antinomia no seu artigo 2.º, obrigando a necessidade de se mandar elaborar trabalhos académicos.

Em nossa opinião , salvo melhor interpretação, atendendo as disposições de facto e de direito sobre o Estado de emergência (DLP provisório, DPs 81 e 82/20 sobre a proibição de aglomerados de pessoas incluindo a nova prorrogação 120/20, mantém suspensos ou limitados o direito de livre iniciativa económica e alguns direitos trabalhistas), conjugado com a lei de Educação, o encerramento do estabelecimento comercial ( escolas e universidades) não enseja a suspensão da actividade comercial ( fornecimento do serviço) mas, sim, uma limitação, porquanto, a prestação do serviço ser por regra presencial, a lei permite outras formas ou modalidades da sua prestabilidade ( ensino à distância).

Infelizmente, o sector da educação possui "graves distorções regulatorias -falhas de intervenção " , carecendo de autorização prévia o exercício das modalidades suplementares cujas regras só entraram em vigor em Março transato, quando há mais de 10 anos, algumas instituições de ensino prepararam as condições para o exercício (ensino à distância, semi-presencial e extra-escolar).

O exotismo é tão acentuado no sector de educação e ensino que o Director do Subsistema Pré-escolar, anunciou que estes comerciantes também estão autorizados a cobrarem até 60% do valor da propina (preço do serviço, enquanto durar o EE, por serviços não prestados), para quem não sabe, neste subsistema, (iniciação do nascimento até 1 ano, infantário 1- 2 anos e creche 3-5) os preços não precisam ser uniformes, mesmo entre consumidores da mesma idade, porque há especificidades em uma criança que a outra não tem, cuidados especiais, alimentação etc, havendo preços que chegam a ser superiores as remunerações dos ministros (salário + subsídio de representação) então, cobrando 60% de 700 mil ou 1 milhão, sem prestabilidade do serviço, bem como a impossibilidade de aqui ser aplicável a aprendizagem a distância, estaremos a promover o absurdistão.

O ensino a distância e semi- presencial deve primariamente obedecer aos conteúdos programáticos do ensino presencial e portanto remunerados tal qual (100%) e nem deve ser confundido com a modalidade extra-escolar ( palestras, debates, sessões de estudo orientadas, visitas de estudo) que deveriam ser remunerados parcialmente como se apregoa agora.

O decreto executivo conjunto que obriga os cidadãos enquanto consumidores a "doarem" os seus rendimentos para o financiamento de actividade económica (seja por entidade pública ou privada), peca por ausência de materialidade (regulação das condutas) e pior, viola o princípio da legalidade (inconstitucional em matéria de relação de consumo por ausência de serviço); viola o princípio da igualdade (igualdade material, não há justificação material para a discriminação positiva, o tratamento privilegiado de um segmento empregador quando milhares de empregadores pessoas físicas e colectivas não sabem ou não têm condições de assumir encargos trabalhistas derivados do período actual); viola a lei (a cobrança da propina de Abril é inconstitucional, devido a sua retroactividade); é contrário à racionalidade económica e nem podemos chamar a colação o interesse público a cobrança de um desserviço, porque estão na seara dos direitos de crédito e segundo a doutrina e jurisprudência dominante, os direitos de crédito do Estado não são interesses da colectividade e portanto não são primários.

Em sentido contrário, a cobrança aos consumidores sem contrapartida, viola interesses transindividuais ( interesses individuais homogéneos), portanto sendo violados direitos da colectividade, estes sim, verdadeiro interesse público, devendo por isso, o decreto executivo conjunto ser considerado nulo e sem efeito.

Infelizmente, o imbróglio sobre o financiamento dos encargos (em especial, trabalhistas) das empresas e famílias derivados do Estado de Emergência mantêm-se e isto é uma outra discussão e outras técnicas, mas desde logo a racionalidade económica obriga-nos a entender as variadas fontes de financiamento dos empresários para o exercício da sua actividade e em especial quantificar os encargos trabalhistas.

Lamentavelmente, o decreto executivo conjunto, veio mais uma provar que há funções de regulação de mercados (concorrência, preços, sector empresarial público, gestão de activos, omitindo outras funções) que não sendo tradicionais ou clássicas funções de "fazenda", o departamento de finanças provou que não tem bom histórico nem vocação para tal, comparando a materialidade do diploma conjunto com a demais regulamentação por si desenvolvida para regular condutas no período de Emergência como por exemplo em matéria da contratação pública, pelo que na nossa óptica estas funções, deveriam ser transferidas no mínimo, para o departamento de economia e planeamento ou em curto prazo no seu reforço da capacidade institucional nas funções acima descritas.

Por fim, após ter discorrido sobre o desvio de finalidade (obrigar um segmento de cidadãos (consumidores) a doar rendimentos para que outro segmento totalmente diferenciado possa assumir os seus encargos legais) dimanados do decreto executivo conjunto, nada mais resta do que chamar a atenção dos graves problemas de regulação que temos no nosso país e mais uma vez prenunciar que regular a actividade económica exercita-se com mecanismos de co-regulação (ouvindo-se todas as partes com interesse) e que regular políticas públicas é sempre uma questão prévia (sanando as incoerências conforme os factos novos) mesmo no Estado de Emergência.

*Consultor em Regulação Económica & Desenvolvimento Organizacional

Nota: Parecer inviesado para efeitos de conhecimento por leigos, aconselha-lhe a consulta da CRA, Lei da educação, Lei do Consumidor, Regulamento das modalidades de ensino complementar e as normas do Estado de excepção constitucional, especialmente os DP 81 e 82/20, os Decretos Executivos que suspendem a actividade lectiva, o Decreto Executivo Conjunto sobre o pagamento das propinas sem esquecer o regulamento do sector dos transportes aplicável ao Estado de Emergência como modelo de normas reguladoras de conduta.